《不动产登记条例》实施迫近哪些环节须“未雨绸缪”

近日，国土资源部印发通知要求各地有关单位加快完成不动产登记职责整合工作，有效履行不动产登记的法定职责，保障《不动产登记暂行条例》(以下简称《条例》)顺利实施。《条例》的出台标志着不动产登记工作将进入全面明晰产权、有效保护权益、维护交易安全、提高交易效率的新阶段。本期特邀来自北京大学、清华大学、国家行政学院的有关专家，畅谈《条例》亮点内容，并就在实施中可能遇到的难点问题，提出思考和建议。

北京大学法学院 常鹏翱：除旧布新过三关

为了顺利推进《条例》实施，应解决好各地方不动产登记机构的设置、不动产登记工作人员的资格认定和《条例》实施细则的及时跟进3个基础问题。

《不动产登记暂行条例》是一部除旧布新的行政法规，它的颁布施行，表明我国分散而多元的不动产登记局面行将结束，不动产统一登记时代即将开始。这无疑是一个深刻的转折，对我国不动产领域的国家治理、交易规范和权利保护将产生深远的影响。与其他的改革性转折一样，《条例》要想产生预期的积极效应，必须妥当处理老制度的惯性和新制度的革新之间的紧张关系，即要解决好以下3个基础问题。

不动产统一登记是一种顶层设计，首先指向登记机构的统一。《条例》第6条规定，国务院国土资源主管部门负责指导、监督全国不动产登记工作。县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督。据此，国土资源部门作为全国不动产登记唯一的行政主导部门的法律地位得以确定，并在行政管理层级制的架构中，对下级人民政府不动产登记机构具有指导和监督权。不过，该条授权使得各地确定的不动产登记机构未必设在国土资源主管部门。这样一来，该机构势必要接受所在部门及其上级主管部门的领导，又要接受国土资源部门的指导、监督。在这种双重约束机制中，一旦领导方向与指导意见出现错位，协调和化解效果不佳，就会致使不动产统一登记在程序上或效果上打折扣。故而，如何设置各地方的不动产登记机构，并理顺它们与国土资源部门之间的关系，是《条例》施行应解决的问题之一。

与此同时，不动产登记涉及与不动产相关的法律、政策、管理等知识领域，《条例》第11条第1款规定，登记工作人员应当具备相应的专业知识和业务能力。这种要求源自以往的登记实操经验，如根据《土地登记办法》第4条、《房屋登记办法》第6条，从事土地或房屋审核的登记人员应取得登记上岗证书，持证上岗。实践经验表明，这种要求对于加强登记工作人员队伍建设，提高登记正确率，是十分必要的。在登记机构统一后，原已取得相应上岗证书的工作人员继续办理登记，问题不大。但值得注意的是，除土地、房屋登记外的其他不动产登记，无论规范性法律文件还是主管行政机构，并未明确要求登记工作人员持证上岗，这部分工作人员能否继续办理登记，如何衡量他们有无与登记工作相应的专业知识和业务能力，涉及登记工作的连续性和人员的稳定性，需要斟酌。

此外，《条例》是不动产统一登记的基本规范，从登记机构、登记簿、登记对象、登记程序、登记信息等方面为统一登记的开展提供了依据。根据《条例》第35条，在其施行前公布的行政法规有关不动产登记的规定与其不一致的，以《条例》为准。至于《条例》施行前的《土地登记办法》、《房屋登记办法》等部门规章以及有关的地方性法规、政府规章，均是分散于登记机制下的产物，并属于下位法，在《条例》施行后也不能再适用。但毋庸讳言，《条例》内容相当简要，无法充分而具体地指导登记机构办理登记，这个任务要由《条例》的实施细则来完成。为了防止出现在《条例》施行后，因其他规范性法律文件无法适用而出现的规范真空现象，应由相关部门根据《条例》第34条的规定，加快制定实施细则，以便与条例同步施行。

上述3个问题对不动产统一登记至关重要，需要花大力气才能有效应对。故而，建议有关部门明确不动产统一登记的过渡期和时间表，为《条例》的顺利实施和统一登记的扎实开展打下牢固的基础。

清华大学法学院 程啸：如何登记更便民

按照“便民高效”的登记原则要实现规范登记行为，方便群众申请登记，保护权利人合法权益等立法目的，不动产登记程序的设置至关重要。

《不动产登记暂行条例》第1条规定：“为整合不动产登记职责，规范登记行为，方便群众申请登记，保护权利人合法权益，根据《中华人民共和国物权法》等法律，制定本条例。”要实现这一立法目的，不动产登记程序的设置至关重要。因为只有程序设置得非常科学、合理，才能既保证登记的真实与准确，保护权利人的合法权益，又不给登记机构造成难以承受的负担，导致整个登记体系难以为继。

正因如此，《条例》才在第三章专章规定了“登记程序”，共9个条文、1370个字，占总条文数的25.7%、条例总字数的34.6%，可见其在整个不动产登记制度中的重要性。在《条例》颁布前，我国不动产登记的法规规章都是将登记程序划分为4个阶段，如《土地登记办法》第2章就将土地登记的一般程序分为申请、受理、审核与登簿4个阶段，《房屋登记办法》第7条更是明确列举了上述登记程序的不同阶段。对此，《条例》继承了传统，将登记程序明确分为申请、受理、审核与登簿4个阶段，分别规定登记机构不同的审查职责，这样有助于登记机构正确履行职责，保证登记的真实与准确。

同时，我国《物权法》第11、12条分别对当事人应当提交的材料和登记机构应当履行的职责作出了规定，而这些规定中的内容都被《条例》加以细化。例如：《物权法》第11条中只是提到了当事人要根据不同登记事项提供“权属证明和不动产界址、面积等必要材料”。《条例》第16条第1款则将之细化为“相关的不动产权属来源证明材料、登记原因证明文件、不动产权属证书”、“不动产界址、空间界限、面积等材料”、“与他人利害关系的说明材料”，以及“法律、行政法规以及本条例实施细则规定的其他材料。”再如：《物权法》第12条第2款规定，登记机构“必要时可以实地查看”。《条例》第19条第1款则将实地查看的具体情形加以细化，逐一列举。

在此基础上，《条例》充分贯彻了“便民高效”的登记原则，有助于实现“规范登记行为，方便群众申请登记”的立法目的。比如：在登记程序中，要求登记机构应当在办公场所和门户网站公开申请登记所需材料目录和示范文本等信息(第16条第2款);要求登记机构应当书面告知当事人受理还是不受理，如果因缺少材料而不受理的，也要一次性告知当事人应当补充的材料(第17条)。再如：规定申请材料存在可以当场更正的错误的，登记机构应当告知申请人当场更正，申请人当场更正后，应当受理并书面告知申请人(第17条);明确规定不动产登记机构应当自受理登记申请之日起30个工作日内办结不动产登记手续，法律另有规定的除外(第20条)。

另外，以往的登记程序，无论是土地登记还是房屋登记，都没有专门规定登记机构的调查程序，而《条例》新增了登记机构对可能存在权属争议的情形时的调查程序，更好地确保登记的真实与准确。这个调查程序的增加，既有利于保证登记的真实与准确，预防减少纠纷的发生，也意味着今后不动产登记机构在办理不动产登记时，要履行更多的义务，更加主动地进行审查，包括对存在权属争议的登记申请以及可能涉及他人利害关系的登记申请进行调查。当然，登记机构如何能够既通过调查发现争议，避免对有争议的申请进行登记，又能避免给登记机构带来过重的负担，使登记机构陷入当事人的民事争议当中，有待将来《条例》的实施细则作出更细致、更具操作性的规定。

国家行政学院法学部刘锐：“四统一”怎么统

“四统一”制度的明确，奠定了不动产统一登记的基本制度框架，但由于登记机构、登记制度、登记技术等长期不统一，实际操作中仍面临不少困难。

《不动产登记暂行条例》最大的亮点就是对统一登记机构、统一登记簿册、统一登记依据和统一信息平台的“四统一”制度设计。建立统一的不动产登记制度是《物权法》制定过程中争论很大的问题，虽然当时对分散多头登记的弊端已有深刻认识，对建立统一的不动产登记制度也没有什么大的分歧，但对统一登记的机构、范围等重大问题没有达成共识。

《条例》严格贯彻党中央、国务院关于不动产统一登记制度改革的思路和部署，在规定“整合不动产登记职责”等立法目的的基础上，对登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台“四统一”制度予以明确肯定，即“国家实行不动产统一登记制度”(第4条第1款);“国务院国土资源主管部门负责指导、监督全国不动产登记工作。县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作”(第6条);“不动产登记机构应当按照国务院国土资源主管部门的规定设立统一的不动产登记簿”(第8条第2款);以及“国务院国土资源主管部门应当会同有关部门建立统一的不动产登记信息管理基础平台。各级不动产登记机构登记的信息应当纳入统一的不动产登记信息管理基础平台，确保国家、省、市、县四级登记信息的实时共享”(第23条)。可以说，“四统一”制度破解了我国不动产登记领域存在的突出问题，奠定了不动产统一登记的基本制度框架，开启了我国不动产登记的新时代。这对于完善不动产登记制度，落实政府机构改革和职能转变，完善社会主义市场经济体制，提高政府治理效率和水平等均具有重要意义。

当然，必须清醒地认识到，“四统一”面临的困难不少，需要做的工作不少。比如：由于登记机构、登记制度、登记技术等长期不统一，以及过去土地出让、登记领域违法行政现象比较突出，登记错误责任追究乏力，重复登记、交叉登记、登记面积错误等问题非常严重。在一些地方，“一地多证”现象比较普遍。在多头分散登记的情况下，有些问题没有真正浮出水面，比如集体土地所有权和林地所有权登记的冲突问题，林地登记和土地承包经营权登记的冲突问题。然而，在不动产统一登记步伐加快的今天，这些问题终将随着统一登记的推行而集中爆发，由此引发的法律风险和其他风险必然是巨大的。这些问题如果得不到及时、有效解决，不仅影响不动产统一登记制度的推行，也会对社会稳定造成影响。建议中央在充分调研的基础上，出台全国统一的指导性意见，以妥善解决登记错误问题。

另外，登记错误赔偿制度也需要进一步“统一”。《条例》第29条规定，不动产登记机构登记错误给他人造成损害，或者当事人提供虚假材料申请登记给他人造成损害的，依照《物权法》的规定承担赔偿责任。表面上看，登记错误赔偿的制度根据是《物权法》，应该不存在不统一的问题，但事实并非如此。由于《物权法》等法律法规有关不动产登记错误赔偿的规定不具体、不明确、不一致，导致不动产登记错误的赔偿问题认识分歧严重，实践操作五花八门。司法实践中，登记错误造成损害，登记机关也有责任的，有的判决登记机关不承担责任，有的承担补充赔偿责任，有的在诸多造成登记错误原因中的原因力比例而承担相应份额的责任，当然也有判决承担连带责任的。考虑到登记错误的民事赔偿责任问题不可能在即将出台的条例实施细则等配套制度中进行规定，因此，建议最高人民法院尽快出台不动产统一登记相关问题的司法解释，明确登记错误的责任承担问题。